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Pedro Mielgo

Reflexiones sobre la reforma regulatoria del sector eléctrico

En los últimos treinta años, el sector eléctrico se ha visto sometido a cambios regulatorios frecuentes y profundos. Los cambios introducidos como consecuencia de la decisión sobre la moratoria nuclear y el Plan Energético de 1983, el Protocolo de acuerdo de 1986, el llamado Marco Legal Estable, la LOSEN (1994), la LSE (1997) y, posteriormente, las disposiciones orientadas a atajar el déficit de tarifa (2009, 2010 y 2011) –consecuencia de una inadecuada regulación de la generación a partir de fuentes renovables y cogeneración y de la ausencia de revisiones regulatorias- habían puesto de manifiesto una necesidad, sentida ya anteriormente, de poner orden en la regulación del sector.

El anuncio del gobierno, a principios de 2012, de la elaboración de una reforma energética, con objeto de controlar el problema del déficit de tarifa, suscitó la esperanza de que al fin se acometería una reforma, necesidad que se había hecho más acuciante precisamente por el déficit que, en realidad, es una consecuencia de la falta de atención a la regulación durante años.

Conviene recordar que la causa del déficit es el embalsamiento de costes que no se pasaron en su momento a los consumidores, con objeto de evitar subidas en el precio final de la electricidad y el consiguiente coste político, entre los cuales han tenido un peso relevante los subsidios a la generación del llamado régimen especial (energías renovables y cogeneración).[1][2]

Este embalsamiento de costes no ha evitado el incremento de precios que, antes o después, llegaría inevitablemente. Una parte de los sobrecostes acumulados se está pagando ya en forma de déficit titulizado con sus intereses, incluidos en las actuales tarifas. Otra parte se acabará pagando de la misma forma y el resto es lo que se ha tratado de compensar con las medidas adoptadas en los últimos dos años, y está siendo objeto de reparto en la actual reforma.

La reforma en cuestión, por una parte, se ha atrasado considerablemente sobre el primer calendario anunciado (junio de 2012) y, por otra parte, se ha ido ejecutado mediante disposiciones de urgencia, hasta llegar al conjunto de textos legales y reglamentarios remitidos a la CNE y al Consejo de Estado a finales de julio, que han empezado a ser definitivos con la aprobación de la nueva Ley del Sector Eléctrico y de los Reales Decretos sobre retribución del  Transporte y de la Distribución[3].

Ciertamente, no se había dado una producción tan abundante de disposiciones –y con un alcance tan amplio- desde la entrada en vigor de la Ley del Sector Eléctrico, a finales de 1997. Estamos, por lo tanto, ante un intento serio de reforma regulatoria para el sector eléctrico, intento que debería interpretarse como el cierre de una larga etapa en la que la regulación del sector eléctrico ha sufrido una –al menos intermitente- falta de atención por parte de los sucesivos gobiernos, que había conducido a una situación asfixiante en el plano financiero.

Además, la energía, en particular la eléctrica, aparte de constituir un sector de la máxima importancia en sí mismo, por la intensidad de capital y por el efecto de arrastre en los sectores industriales, representa un coste que es clave para la competitividad de nuestra industria, en un entorno internacional cada vez más competitivo, y un coste importante para las economías familiares. Por último, las vicisitudes de la regulación eléctrica se han convertido de hecho en un indicador capital de la credibilidad de España como destino de inversión.

Finalmente, las vicisitudes de la subasta CESUR de 19 de diciembre de 2013 (su anulación y su sustitución por un mecanismo aún por definir) merecen también un comentario en este contexto, por su directa relación con un tema tan importante como es el diseño del mercado mayorista de electricidad.

Todo esto justifica sobradamente que el Foro se manifieste sobre lo que es, lo que puede ser y lo que debería ser la reforma regulatoria de los sectores energéticos.

 

El problema de la energía eléctrica en España

El problema de la energía eléctrica en España puede resumirse en pocas palabras como el extraordinario encarecimiento de la electricidad en los últimos años, debido fundamentalmente –aunque no exclusivamente- a errores regulatorios. Este problema tiene como consecuencia otros, no menos graves: la pérdida de competitividad de la industria, la pérdida de atractivo de España como destino de inversión y una percepción de inseguridad jurídica con efectos muy negativos. Además, la magnitud económica del problema y su complejidad hacen muy difícil una solución mágica o indolora.

 

La reforma, su alcance y su contexto

 

La necesidad de una reforma

La Ley del Sector Eléctrico, aprobada en noviembre de1997, tenía por objeto liberalizar el sector, en línea con los preceptos de la Directiva 96/92/CE, introduciendo competencia en algunas de las actividades de la cadena de producción de electricidad (generación y comercialización), permaneciendo las redes como actividades en régimen de monopolio natural sometidas a regulación.

El tránsito de un modelo sectorial a otro nuevo no resulta fácil, ni en éste ni en ningún otro sector. Esta afirmación es más válida, si cabe, en el caso de los sectores llamados regulados, es decir, a los que prestan servicios públicos de cualquier tipo y están sometidos a una regulación sectorial específica, además de la regulación general que afecta a múltiples aspectos de la actividad y de la vida de las empresas (fiscal, laboral, ambiental, empresas cotizadas).

Por otra parte, los procesos de liberalización (o, más precisamente, de tránsito a una nueva regulación, supuestamente con un componente más fuerte de mercado) son especialmente delicados. Desde los años 90, en que dichos procesos empezaron a generalizarse (en el caso de Europa, por la Primera Directiva citada) se inició un camino en parte desconocido hacia una meta definida con poca precisión, sin analizar debidamente las dificultades y los costes que iba a suponer. Por eso, estos procesos requerían desde un primer momento de una atención especial por parte de los poderes públicos y, por qué no decirlo, de los políticos que en su momento los defendieron y apoyaron. Pero esa atención puede tener un coste político a corto plazo, y de hecho, en nuestro país ha sido claramente insuficiente. Ha habido períodos de abundante producción de normas junto a otros de sequía regulatoria, todo ello en un largo proceso de desfiguración de la norma inicial (la LSE) -mediante numerosas modificaciones legislativas y reglamentarias-  que había llevado a una situación difícil de empeorar.

En paralelo con esto, en la década que va de 2001 a 2011, se han producido dos ciclos paralelos de inversión en nueva capacidad de generación, uno en ciclos combinados –iniciado como respuesta al fuerte crecimiento de la demanda en España y por la necesidad de reducir las emisiones- y otro en renovables  (en concreto, eólica, solar fotovoltaica y solar térmica) que, aunque se había iniciado ya tímidamente, se aceleró a partir de 2004[4], una vez promulgada la nueva regulación para estas energías. Esto ha llevado al sistema peninsular a un exceso de capacidad y a un margen de reserva máximos históricos[5]. Además, ya en plena crisis económica, con una caída de la demanda previsible primero y evidente después, no se hizo nada para corregir esos excesos.

No sólo eso. Los objetivos de potencia que el RD 661/2007 establecía para las tres tecnologías renovables citadas se han superado más que con creces. El objetivo para la eólica (20.155 MW) se superó en 2012, el de la fotovoltaica (381 MW) se superó en 2007 y la potencia instalada hoy es 12 veces superior al objetivo. El de la solar termoeléctrica (500 MW) se va multiplicar por 5, debido a la insólita decisión del Consejo de Ministros de 13 de noviembre de 2009[6]. En resumen, no sólo no se aprovechado la curva de aprendizaje de tecnologías poco maduras, sino que los consumidores españoles de electricidad han financiado el desarrollo de  tecnologías inmaduras a industrias de otros países, y proyectos de baja calidad (bajo recurso eólico o solar), que en un marco regulatorio sensato no se habrían acometido, con un coste específico muy superior al que se habría conseguido moderando el ritmo de inversión, y se han comprometido primas que, antes de analizar el efecto de la reforma, ascendían a más de 120.000 millones de euros.

No es ninguna sorpresa, por lo tanto, que los precios finales de la electricidad en España hayan pasado, en muy pocos años, de estar bastante por debajo de la media europea a encontrase entre los más altos, con lo que ello supone para las economías familiares y para la competitividad de nuestra industria.

Finalmente, aunque la LSE preveía revisiones regulatorias periódicas, en los dieciséis años transcurridos no se ha llevado a cabo ninguna digna de tal nombre. Pero, aún sin revisiones ordenadas, dicha Ley había sufrido, hasta finales de 2011, más de treinta modificaciones por la vía de leyes y reales Decretos-leyes, que habían ido modificando su sentido original, restándole coherencia, complicando la regulación en general, todo ello gracias a la pobre calidad de la producción legislativa, y creando una situación de creciente inseguridad jurídica.

Como resumen, la energía eléctrica se enfrentaba a tres problemas de envergadura:

–        Una deuda acumulada cuyo montante es superior a la facturación anual del sector, cuya titulización estaba limitada por la cuantía máxima aprobada al FADE[7], del orden del 2,5% del PIB.

–        Unas perspectivas de generación de nuevo déficit cada año, que podría llegar a cifras astronómicas en corto plazo si no se adoptasen medidas inmediatas.

–        Un encarecimiento muy importante de la energía eléctrica, que afecta a las economías familiares y a las empresas, sobre todo a las intensivas en electricidad y que tiene perspectivas de durar muchos años, con las consecuencias que ello supone en cuanto a pérdida de competitividad.

En este contexto, la necesidad de una reforma regulatoria era más que evidente.

 

El alcance de la reforma

Con los antecedentes indicados, la reforma debe considerarse que está constituida por el paquete de propuestas de disposiciones siguientes, unas ya promulgadas y otras aprobadas el 12 de julio pasado y actualmente en tramitación:

Normas aprobadas y en vigor:

–        Real Decreto Ley 9/2013  de 12 de julio, de Medidas Urgentes para la Estabilidad Financiera del Sistema Eléctrica (ya convalidado por el Congreso de los Diputados)

–        Ley 24/2013 de 26 de diciembre, del  Sector Eléctrico.

–        Real Decreto 1047/2013 de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de transporte de energía eléctrica.

–        Real Decreto 1048/2013 de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica.

–        Orden IET/2442/2013, de 26 de diciembre, por la que se establecen las retribuciones del segundo periodo de 2013 para las actividades de transporte y distribución de energía eléctrica y se establecen otras medidas en relación con la retribución de las actividades de transporte y distribución de años anteriores.

Normas pendientes de aprobación:

–        RD por el que se regula la actividad de comercialización y las condiciones de contratación y suministro de energía eléctrica

–        RD por el que se regulan los mecanismos de capacidad e hibernación y se modifican determinados aspectos del mercado de producción de energía eléctrica

–        RD por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.

–        RD por el que se establece la regulación de las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo.

–        RD por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica y el procedimiento de despacho en los sistemas eléctrico de los territorios no peninsulares.

–        Orden por la que se establecen las retribuciones del segundo período de 2013 para las actividades de transporte y distribución de energía eléctrica y se establecen otras medidas en relación con la retribución de las actividades de transporte y distribución de años anteriores.

–        Orden por la que se establece la metodología para el cálculo de energía eléctrica imputable a la utilización de los combustibles en las instalaciones de generación que utilicen como energía primaria alguna de las energías renovables no consumibles.

–        Orden por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad para consumidores que adquieren su energía en el mercado de producción.

–        Orden por la que se revisan los peajes de acceso de energía eléctrica.

–        Resolución por la que se establece el modelo de factura de electricidad.

Además, puede considerarse que son parte de la reforma otras normas publicadas por procedimiento de urgencia en los meses anteriores (RDL 1/2012 de 27 de enero, RDL 13/2012 de 30 de marzo, RDL 20/2012 de 13 de julio, RDL 29/2012 de 28 de diciembre), la Ley 15/2012 de 27 de diciembre, las recientemente aprobadas Ley 15/2013 de 17 de octubre (que concede un crédito extraordinario de 2.200 millones de euros para la financiación de determinados costes del sistema eléctrico) y la Ley 17/2013 de 29 de octubre para la garantía de suministro y el incremento de competencia en los sistemas eléctrico insulares y extrapeninsulares, pues tienen por objetivo principal atajar el mismo problema del déficit, y forman parte de un mismo diseño legislativo.

Los textos de los primeros borradores de las normas suman varios cientos de páginas, a los que hay que sumar otros cientos más de los informes que la CNE ha emitido sobre cada uno de ellos y de las memorias correspondientes. Es imposible, por lo tanto, hacer una mínima referencia in extenso a cada una de las normas, por lo que las reflexiones que siguen serán necesariamente de carácter global y sintético.

 

Comentario sobre la reforma regulatoria

 

El punto de partida

Es preciso reconocer que el problema del déficit había alcanzado una cuantía alarmante. Si es motivo de preocupación que la deuda pública española sea del mismo orden de magnitud que el PIB, no menos debería serlo el déficit eléctrico, pues su cuantía acumulada antes de la reforma (26.000 millones de euros) hoy bastante superior, es de cuantía superior a la facturación total del sector eléctrico (antes de impuestos).

Además, la posibilidad de titulizar el nuevo déficit que sin duda se generaría de no adoptarse medidas con carácter inmediato, estaba limitada por el techo de deuda a titulizar aprobada al FADE, lo que planteaba un riesgo claro de colapso financiero del sector.

El problema, por lo tanto, requería una solución que se encontraba con cinco condicionantes principales:

–        La urgencia, que se había venido retrasando durante mucho tiempo, quizá por el coste político que supondría. Además, Bruselas se había manifestado sobre la necesidad perentoria de acometer esta tarea.

–        La difícil interlocución con que se enfrentaba la Administración, a causa de la proliferación de asociaciones subsectoriales con intereses no sólo divergentes, sino claramente enfrentados.

–        Las dificultades de repartir las inevitables cargas económicas de cualquier fórmula sobre las partes implicadas: generadores de régimen especial, empresas eléctricas, consumidores, Hacienda Pública, que inevitablemente llevaría a insatisfacción, quejas, recursos y demandas de arbitraje en distintas instancias.

–        La necesidad de adoptar medidas que no sólo atajasen el problema del déficit, sino también de contener el rápido encarecimiento de la energía eléctrica, que suponía una amenaza en especial para la competitividad de la industria.

–        El riesgo reputacional para España, si se adoptasen medidas que los inversores y bancos financiadores – sobre todo los extranjeros- considerasen retroactivas o simplemente lesivas en derecho.

En esta situación, hay que reconocer el mérito de haber acometido la tarea, sin duda difícil e ingrata, pero necesaria y urgente, de atajar el déficit.

 

Los objetivos estratégicos de la reforma

No ha habido ninguna declaración de objetivos previa a la reforma, al menos explícita. Se puede considerar que la Administración habla por medio de las exposiciones de motivos de las disposiciones, pero ni el lenguaje formal de dichos textos ni su contenido habitual son el vehículo más adecuado para expresar objetivos de política energética.

La Ley del Sector Eléctrico expone que su finalidad básica es “establecer la regulación del sector eléctrico garantizando el suministro eléctrico con los niveles necesarios de calidad y al mínimo coste posible, asegurar la sostenibilidad económica y financiera del sistema y permitir un nivel de competencia efectiva en el sector eléctrico, todo ello dentro de los principios de protección medioambiental de una sociedad moderna[8]. Como puede verse, nada más allá del lenguaje habitual, con referencia a los tres objetivos oficiales de la UE y a la legislación española más reciente. A renglón seguido enuncia el principio de sostenibilidad financiera del sistema eléctrico, que viene definido en relación  únicamente al sistema[9], sin relacionarlo en absoluto con las empresas, con el objetivo claro de evitar la acumulación de déficit adicional, y al principio de competencia efectiva en relación con la aproximación al mercado de la generación renovable[10].

Sería muy conveniente que existiera una definición de los objetivos de la política energética, y que no fuera necesario deducirlos interpretando entre líneas la ley o las disposiciones normativas de cualquier rango. La seguridad jurídica no será completa si los principios y objetivos que guían los diseños legislativos y regulatorios no son conocidos, públicos y discutidos hasta conseguir el máximo acuerdo posible.

 

El alcance de la reforma

En cuanto al alcance de la reforma, a primera vista parece ambicioso, tocando todas las cuestiones que pueden afectar al déficit: la suficiencia de los ingresos, el equilibrio entre ingresos y costes, los mecanismos de ajuste automático, una reducción de las retribuciones efectivas de las actividades reguladas, una revisión de las metodologías para determinar otras partidas de los costes de acceso, como las compensaciones de los sistemas insulares y extrapeninsulares, un tratamiento de cuestiones nuevas, como el autoconsumo, la planificación de las redes.

Sin embargo, quedan fuera de ese alcance otras cuestiones no menos importantes, entre las que se pueden citar: el diseño del mercado mayorista, evaluando su funcionamiento actual y las posibles mejoras o modificaciones en el mismo; el posible mercado de capacidad; la forma concreta de participación de la generación renovable y de la cogeneración en el mercado, una definición más clara de la planificación indicativa, una revisión a fondo de la fiscalidad energética. Tampoco parece que se haya avanzado en la ordenación de las competencias de las distintas Administraciones, pues no se ven en las normas mecanismos que impidan los excesos de años pasados debidos a la carencia de esos mecanismos. Tampoco puede ignorarse la urgente necesidad de ordenar y aliviar la fiscalidad energética.

Es posible que algunas de estas cuestiones requieran un estudio profundo y un debate público, o que no estén suficientemente maduras como para adoptar posiciones regulatorias contundentes, pero sería necesario que se anunciase la decisión de acometerlas y  la apertura de procesos de consulta pública con tiempo suficiente, o que se encargase a grupos de expertos el estudio y la presentación de recomendaciones (públicas) al gobierno. Nada de eso se ha visto hasta la fecha, por lo que puede afirmarse esta reforma está aquejada de un considerable déficit de transparencia.

 

Los principios regulatorios

Si no se han declarado los objetivos estratégicos de la reforma, tampoco se han enunciado los principios regulatorios a los que se desea que se ajuste.

No se van a repetir aquí principios de general aceptación que son bien conocidos, sino sólo a comentar unos pocos datos concretos.

En relación con la deseable simplicidad, el intento de reducir la regulación básica a unas pocas disposiciones merece una valoración positiva, que será definitiva sólo si ese esquema simple se mantiene a lo largo del tiempo.

Tampoco se aprecia claridad sobre la necesaria temporalidad de algunas disposiciones, que deberían mantenerse en vigor lo mínimo indispensable para contener o eliminar el déficit.

Especial mención merece la necesidad de participación de la sociedad en la elaboración de las normas. En lo que se refiere a las disposiciones que integran este paquete normativo, lo que se aprecia es precisamente la ausencia de participación. Esto, que constituye una queja unánime de todos los subsectores, no se puede reparar remitiendo al trámite parlamentario que, por su propia naturaleza, no permite discutir con serenidad y con tiempo las materias técnicas que están en la base de cualquier normativa eléctrica. La oportunidad perdida en este sentido es ya irrecuperable.

 

La liberalización de los mercados

El proceso de liberalización abierto por la Ley 54/1997 no puede decirse que se haya completado. No están liberalizados ni el mercado mayorista ni el minorista. El primero sigue profundamente intervenido, con una competencia sólo aparente[11], al no haberse acertado con la regulación de las distintas modalidades de mercado mayorista: mercado diario, intradiario, mercados de servicios del sistema, subastas CESUR, contratación bilateral, mercado de capacidad, participación de la generación renovable primada en el mercado mayorista, condiciones a la generación no gestionable para su participación en el mercado.

En cuanto al mercado minorista, no puede decirse que esté liberalizado cuando la inmensa mayoría de los consumidores están acogidos a la tarifa de último recurso[12].

El reciente episodio de la subasta CESUR del 19 de diciembre de 2013 muestra claramente que el diseño del mercado mayorista no está ni mucho menos completado y necesita una revisión a fondo, revisión que, como ha quedado de manifiesto, la CNE había venido sugiriendo desde hace años.

No será suficiente con que, según lo anunciado por el gobierno, se vaya a desarrollar una nueva regulación para la fijación del componente de energía en el precio de la tarifa regulada (antes TUR, ahora PVPC), sino que es necesario revisar la experiencia del funcionamiento de los mercados mayoristas y elaborar un diseño más eficaz que el actual.

 

La fiscalidad energética ayer y hoy

La fiscalidad energética es hoy singularmente gravosa, especialmente en el caso de la electricidad. Además de los impuestos eléctricos estatales y de las tasas creadas en 2012, las actividades eléctricas están sometidas a buen número de gravámenes autonómicos y municipales que no van a analizarse aquí en detalle. Sólo van a hacerse dos consideraciones, relativas al impuesto especial sobre la electricidad y sobre la “nueva fiscalidad”.

El impuesto sobre la electricidad fue creado por Ley 66/1997 para sustituir la financiación anterior de los costes sociales de la minería del carbón, y así acatar el criterio de la Comisión Europea de que dicha financiación debía salir de la tarifa eléctrica. El tipo del impuesto (5,11268%) se calculó con objeto de que su impacto fuese neutro para al consumidor a tarifa.

Una vez eliminadas las tarifas en 2009, el efecto de neutralidad se perdió, al desparecer las anteriores bases de cálculo, y queda reducido a ser un impuesto especial más, cuya recaudación no se destina al fin original, sino que se cede a las CCAA.

No parece que un bien básico, como es la electricidad, deba estar sometido a este gravamen.

En cuanto a los impuestos y tasas creados en 2012, lo que se ha hecho es, por una parte, crear impuestos para financiar costes que simplemente deberían haber sido reconocidos dentro de los costes del sistema y, por otra parte, crear una situación confusa pues, al tratarse de impuestos no finalistas, la recaudación íntegra va a Hacienda, que puede decidir finalmente qué parte de ese ingreso dedica a los costes del sistema eléctrico, cuando debería ser la totalidad de lo recaudado. Aquí, la norma se revela claramente insuficiente.

El resultado es que un kWh puede estar sometido hasta a seis o siete impuestos y tasas distintos, que se suman, dependiendo de con qué tecnología y en qué Comunidad Autónoma se haya generado. Situación tan disparatada debería ser objeto de revisión urgente, ordenando las competencias de las distintas administraciones.

Pero además, el gobierno no ha actuado conforme a la Directiva 2003/96/CE sobre imposición de productos energéticos en el caso de industrias intensivas en electricidad, tal y como se prevé en la misma. Este incumplimiento se ha paliado, al menos en parte, con el reciente anuncio de la reducción del impuesto eléctrico a determinados sectores industriales. Conviene insistir en que lo que está en juego es la competitividad de nuestra industria.

En resumen, es necesario y urgente llevar a cabo una revisión a fondo de la fiscalidad energética. Los costes de las políticas nacionales no deben recaer sólo en los sectores energéticos ni, de forma desproporcionada, sobre un solo sector. Debe evitarse la multiplicidad de tasas estatales y autonómicas, así como su solapamiento. Debe evitarse que la energía se convierta en un hecho imponible comodín, por la facilidad de establecer tributos y tasas de todo tipo por su baja elasticidad al precio. Una fiscalidad excesiva, en términos absolutos o relativos, es un camino seguro para perjudicar la competitividad de las empresas españolas.

También hay que hacer una mención a la fiscalidad ambiental que, como consecuencia del ansia recaudadora de la Administración,  muy probablemente tomará como objetivo a los productos energéticos,  incrementando así el peso de la fiscalidad en el precio final de la electricidad y dañando aún más la competitividad de las empresas.

 

Impacto de la reforma en la industria y en el empleo

La competitividad de la industria depende de su productividad y de sus costes, entre los que está el de la energía que, en muchos sectores, es precisamente la energía eléctrica. Es inevitable, por lo tanto, recurrir a la comparación internacional, sobre todo con los países competidores.

Por otra parte, la industria, que representa hoy el 15% del  PIB (hace 30 años era el 25%), supone el 50% del empleo cualificado y el 85% del empleo fijo, y una parte sustancial de nuestras exportaciones.

En la reforma que nos ocupa, el reparto de la carga se ha hecho sobre las partes implicadas en proporciones decididas por el gobierno sin que parezca haber habido un diálogo suficiente sobre esta cuestión (y sobre otras).

La industria, que representa la mayor parte del consumo de electricidad, y es clave para el futuro económico de España, debe ser objeto de atención especial en la fijación de precios y tarifas regulados, para asegurar no sólo su competitividad, sino la viabilidad de sus inversiones.

Igualmente es necesario que se preste la debida atención a la I+D –tratamiento fiscal y utilización de los fondos específicos, tanto nacionales como de la UE o multilaterales- y a los desarrollos tecnológicos asociados en relación con el mundo de la energía, sobre todo en los campos en los que la industria española puede tener un papel relevante en los mercados mundiales.

 

El impacto en las empresas del sector

La resolución del problema del déficit se ha hecho cargando sobre las empresas buena parte del coste, no sólo en forma de una contribución de una vez, sino con una modificación de las fórmulas retributivas a medio y largo plazo (no hay en los textos publicados ni en declaraciones públicas ninguna indicación de que se trate de un recorte temporal).

Además de los operadores de tecnologías renovables, el impacto se carga en especial sobre las empresas tradicionales (grupos más o menos verticalmente integrados) que, no sólo han venido financiando el déficit durante largos años, sin haberlo originado, sino que se han visto y se van a seguir viendo duramente castigadas en su cotización, por la pérdida de valor y por la incertidumbre regulatoria que sigue pesando sobre ellas. No debe sorprender que la comunidad financiera se manifieste muy negativamente sobre estos cambios y que las empresas traten de ampliar su negocio internacional para compensar las ya evidentes pérdidas de rentabilidad en España. Conviene recordar que estas empresas, por su intensidad de capital, necesitan captar recursos con expectativas estables de rentabilidad, de la que se benefician no sólo los fondos internacionales, sino multitud de pequeños inversores que históricamente han considerado esta inversión como un seguro, en muchos casos complementario la renta del trabajo o de la jubilación. El daño infligido es inmenso y merecería una reconsideración muy seria.

Los criterios de rentabilidad de las actividades reguladas (transporte y distribución, junto con la generación a partir de fuentes renovables) basados en el bono del Tesoro a diez años pueden ser adecuados para las Administraciones públicas, pero sólo una visión excesivamente estatista puede creer que las empresas se financian con esa referencia en lugar de hacerlo, como es el caso, en los mercados de capitales. Lo absurdo del caso se percibe con sólo estimar cuál sería la rentabilidad de las actividades reguladas si la rentabilidad el bono se acercase, por ejemplo, a la del bono alemán, que es lo deseable.

La reacción lógica de las empresas será reducir sus inversiones en España al mínimo legalmente exigible, lo que, sin duda ninguna, dará lugar a un empeoramiento de la calidad del servicio a medio plazo y tendrá un impacto muy negativo en la industria auxiliar, e inevitablemente en el empleo.

 

El tratamiento desigual de las tecnologías de generación

En la reforma no se ha eliminado del todo – a pesar de algunas declaraciones públicas y de que parece haberse intentado- la visión de que hay tecnologías «buenas» y otras «malas». El haber impuesto tasas considerablemente gravosas a las tecnologías hidroeléctrica y nuclear, mediante un notable ejercicio de creatividad hacendística, abunda en el supuesto erróneo de que las instalaciones que utilizan esas tecnologías están amortizadas y «ganan demasiado», cosa que sólo debería afirmarse a partir de los estados financieros auditados, mientras que ni se han intentado análisis semejantes para otras tecnologías. Aparte de que, si la generación es una actividad en cartera (lo ha sido históricamente y lo es de forma inevitable si los generadores han de proporcionar energía con distintas funciones -base, punta, regulación- y, por lo tanto con distinto valor) las tecnologías no compiten por la rentabilidad. La rentabilidad de una empresa generadora debe medirse en su conjunto y, sea cuál sea, es el resultado del juego de oferta y demanda en un mercado mayorista que, hoy por hoy, proporciona precios inferiores a los de otros mercados europeos y, por lo tanto, no puede considerarse la causa de la ya citada falta de competitividad de los precios de la electricidad.

Es imposible, por ejemplo, pensar en la viabilidad de nuevas centrales nucleares cuando ya en la fase -por así decirlo- preconceptual se las sitúa en una situación claramente discriminada. Pero, sobre todo, es imposible no ver en estos hechos un cambio de reglas a mitad del partido. La generación ha sido históricamente una actividad en portfolio, de forma que cada empresa generadora puede y debe elegir una combinación de tecnologías para proporcionar el servicio a que está obligada (cosa que no se exige a los operadores de renovables ni a los independientes con una sola tecnología). Tratar ahora a cada tecnología por separado es sencillamente inaceptable en una actividad que, por cierto, está liberalizada.

Esta aceptación de tesis absolutamente superadas es un retroceso conceptual y un paso atrás en el diseño de un sistema eléctrico sólido y seguro como el que España tenía cuando la energía eléctrica era considerablemente más barata que hoy.

Cualquier planteamiento del problema de la energía basado en comparar tecnologías carece de sentido. Los temas clave son: el correcto diseño y funcionamiento de los mercados, la seguridad del suministro, la libertad de empresa, la orientación de la regulación a la eficiencia y la eliminación de distorsiones de precios y mercados.

 

La percepción de seguridad jurídica en España

Durante la última década, y como consecuencia de decisiones políticas desordenadas, a menudo erráticas e inconsistentes, en particular en la regulación energética, se ha extendido una inequívoca percepción de inseguridad jurídica en el sector de la energía, que queda apuntada anteriormente. Esta percepción, perfectamente explotada por países y empresas competidoras de las nuestras, ha dañado sobremanera la reputación y la credibilidad de España en este terreno y su atractivo como destino de inversión.

Igualmente es necesaria la seguridad en cuanto a los consumidores y, en especial, a los consumidores industriales que, como ya queda dicho, representan la mayor parte del consumo de electricidad y tienen un peso decisivo en la inversión, el empleo y las exportaciones. La falta de un mercado eficiente a plazo agrava la situación.

Uno de los elementos clave que contribuirían a la percepción de seguridad jurídica sería un anuncio sobre los objetivos de la reforma, la transparencia y la coherencia en sus posibles modificaciones posteriores y, sobre todo, su estabilidad a medio y largo plazo.

 

El futuro de la energía en España

 

Los condicionantes de las políticas energéticas

El futuro de la energía en España está condicionado por una serie de factores, unos estructurales y otros más dependientes de cuestiones coyunturales o de mercado, entre los cuales se pueden destacar algunos:

–        El creciente intervencionismo de Bruselas en el mundo de la energía mediante vías indirectas (el mercado, el medio ambiente, la competencia) sin que se haya abordado el problema de base, consistente en que los Estados miembros no han cedido competencias en materia de política energética

–        Los errores de política energética de los últimos diez años

–        La creciente competencia internacional en todos los sectores

–        La dependencia energética de España

–        La necesidad de reindustrializar España, uno de los países de la UE con menor peso de la industria en el PIB

–        Los objetivos de energías renovables y sus costes

En cuanto al intervencionismo de las instituciones (y de la burocracia) de Bruselas, es necesario recordar, aunque sea conocido, que no en pocas ocasiones, las normas que emanan de aquéllas suelen estar más en consonancia con los intereses de los países que más en serio se toman la influencia sobre la Comisión. España, por el contrario, se encuentra en el grupo de países que aceptan acríticamente las normas, por onerosas que sean[13]. Sería conveniente replantear la política española frente a la UE, hasta ahora demasiado sumisa y, a menudo, nada favorables a nuestros intereses. Esto, en lo relativo a la energía, es de especial importancia.

En cuanto a los objetivos de energía renovable, conviene señalar cuatro puntos concretos. El primero, que son objetivos instrumentales, orientados al objetivo de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. El segundo, que hasta la fecha los esfuerzos europeos en este terreno han conseguido logros insignificantes[14], aparte de encarecer notablemente los carburantes y la energía eléctrica, perjudicando la competitividad de gran parte de la industria europea. El tercero, que en su momento no se analizaron políticas alternativas para conseguir los mismos objetivos. Y el último, que el teórico equilibrio entre los tres objetivos de la política europea (seguridad de suministro, precios y sostenibilidad ambiental) es una quimera, pues siempre acabará prevaleciendo uno sobre los otros. De hecho, en la política titulada «energía y clima» ha acabado prevaleciendo el segundo factor sobre el primero. En estas condiciones, las políticas europeas requieren, como mínimo, un  análisis serio desde la perspectiva de los intereses de España.

 

Qué necesita España en materia de energía

Sólo como indicación de algunas cuestiones clave, y sin el menor ánimo de agotar el tema, podrían apuntarse algunas recomendaciones.

  • Definir una estrategia energética clara, que se apoye en análisis amplios de prospectiva económica y tecnológica, y que cuente con el apoyo más amplio posible.
  • Adoptar una decisión sobre el mix energético y sobre el mix eléctrico a largo plazo, pensando en el interés nacional, que sirva de guía a la actividad de las empresas y que se oriente a una energía competitiva. Esta decisión no debe entenderse como un plan o un conjunto de objetivos obligatorios, sino como una referencia flexible, que deberá ser actualizada siempre que los cambios en los escenarios macro lo requieran.
  • Asegurar la estabilidad a largo plazo de la regulación y la independencia de los órganos reguladores, para garantizar la seguridad jurídica. Si las dos propuestas anteriores se llevan a cabo con rigor y con una amplia participación social, las bases de la estabilidad regulatoria a largo plazo estarán sentadas, para elaborar una regulación realista, también con visión de largo plazo.
  • Reducir el coste de la energía eléctrica. Revisar y aligerar la fiscalidad energética.
  • Eliminar todas las distorsiones que actualmente pesan sobre los precios de las distintas energías, en particular todos los costes derivados de políticas generales o de acuerdos internacionales. Si ello no es posible en el corto plazo, debe establecerse un plan con fechas para conseguir este objetivo, traspasando progresivamente todos los costes regulados no relacionados con la producción y entrega de electricidad a los Presupuestos Generales del Estado o a un impuesto general, fuera del precio de la electricidad.
  • Mejorar los procedimientos de planificación de infraestructuras, de forma que las sujetas a planificación se remuneren en función de su necesidad, pero también en función de su utilización, con lo que se incentivaría una mejor planificación.
  • Revisar el diseño del mercado mayorista de la electricidad en todas sus modalidades. Completar la liberalización del mercado por la parte de la demanda (mercado minorista) revisando la tarifa regulada (PVPC).
  • Garantizar, mediante una norma legal, que ninguna normativa energética pueda ser aprobada sin ir acompañada de un estudio de las consecuencias económicas sobre los sectores afectados, directa o indirectamente, y de los costes correspondientes en todos los terrenos.

 

Una política energética con visión estratégica

Finalmente, resumiendo las consideraciones anteriores en unas conclusiones, se podría apuntar a:

  • La necesidad de diseñar una estrategia energética clara, explícita, orientada al interés nacional y, a ser posible, basada en un pacto de estado
  • La necesidad de apoyar la reforma – o completarla- en una definición del mix de potencia a largo plazo más conveniente para los intereses nacionales desde el punto de vista de los costes de la energía y de la competitividad de nuestra industria, del impacto sobre la actividad de la industria nacional, y de la reducción de la dependencia energética.
  • La necesidad de que en los textos definitivos de la reforma se den indicaciones de medidas dirigidas a la reducción de costes de la electricidad y de la fiscalidad, aunque en el corto plazo puedan existir dificultades de tipo presupuestario o no se desee incrementar el precio final de la electricidad.
  • Un diseño de las metodologías de retribución de las actividades reguladas que responda, en un marco liberalizado, a criterios y referencias de mercado.
  • La progresiva, pero decidida, eliminación de distorsiones de los precios de los productos energéticos.
  • Una exigencia de que todas las normas, del rango que sean, vengan acompañadas o precedidas de estudios rigurosos y completos sobre sus consecuencias de todo tipo y de los costes para la sociedad: subsectores energéticos, sectores industriales, inversores, consumidores.

Una comunicación más completa y pedagógica para la sociedad y un nivel de transparencia más alto que en el pasado, sobre todo en las fases de preparación de normas.



[1] El llamado régimen especial comprende la generación eléctrica a partir de fuentes renovables (entre ellas la pequeña hidráulica, con potencia unitaria inferior a 10 MW, eólica, solar fotovoltaica, solar térmoeléctrica y geotérmica), de residuos –renovables o no- y la cogeneración. El resto de la generación (las tecnologías convencionales, la hidráulica de potencia superior a 10 MW, la nuclear y la basada en combustibles fósiles) se agrupa en el régimen ordinario.

[2] Según la CNE, «desde 2006, las partidas con una mayor contribución al crecimiento de los costes de acceso han sido las primas del régimen especial y las anualidades del déficit de ingresos, partidas que se han multiplicado por 5 desde 2006 a 2010» (Informe sobre el déficit del sistema eléctrico, 7.3.2012).

[3] Ley 24/2013 de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico; Real Decreto 1047/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de transporte de energía eléctrica; Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica.

[4] En el caso de la cogeneración, se produjo en el mismo período un incremento de la potencia instalada, pero relativamente moderado, aumentando en cambio de forma notable la utilización y las primas a esta categoría de generación.

[5] Entre 2001 y 2012 se pusieron en servicio en el sistema peninsular 25.340 MW de ciclos combinados, 20.440 de generación eólica, 4.300 MW de generación solar fotovoltaica, 2.000 de solar termoeléctrica, 2.400 de biomasa y 1100 MW de instalaciones de cogeneración. Esto en un sistema eléctrico cuya punta de demanda histórica ha sido de 44.500 MW (datos de la CNE).

[6] El Consejo de Ministros, por acuerdo de 13 de noviembre de 2009 (BOE de 24.11.2009) aprobó la instalación de potencia adicional de las tecnologías eólica, fotovoltaica y solar termoeléctrica, elevando de hecho sustancialmente los objetivos que figuraban en el Real Decreto 661/2007; en al caso de la tecnología solar termoeléctrica, el objetivo inicial de 500 MW pasó a 1.850 MW; posteriormente, se amplió el derecho a construir nuevas instalaciones, que podrán llegar a los 2.500 MW.

[7] Fondo de Amortización del Déficit Eléctrico, que consiste en un programa de emisión de bonos (con Aval del Estado) por un saldo vivo máximo de hasta 26.000 millones de euros, respaldados por derechos de cobro del déficit de ingresos de las liquidaciones reguladas del sector eléctrico (“Derechos de Cobro del Déficit Tarifario”).

[8] Proyecto de Ley del Sector Eléctrico, Exposición de motivos, II.

[9]  Según la Ley, «En virtud del mismo [principio], cualquier medida normativa en relación con el sector que suponga un incremento de coste para el sistema eléctrico o una reducción de ingresos deberá incorporar una reducción equivalente de otras partidas de costes o un incremento equivalente de ingresos que asegure el equilibrio del sistema«.

[10] En cuanto al principio de competencia efectiva, no se da ninguna definición del mismo. Quizá deba entenderse que se trata de asegurar un grado de competencia mayor que el actual, pero no se explica cómo conseguirlo.

[11] En los últimos años, del orden del 70% de la energía del mercado mayorista está subvencionada directa o indirectamente o es precio-aceptante, que es tanto como decir que apenas un 30% de esa energía compite de forma real para marcar el precio marginal.

[12] En la nueva terminología legal, Precio Voluntario para el pequeño consumidor.

[13] Como excepción, puede citarse el voto español en contra de la reciente Directiva de Eficiencia Energética, aunque se debiera haber maniobrado con más anticipación para conseguir apoyos.

[14] Para valorar el éxito de las políticas europeas son suficientes dos datos: en los últimos diez años, el aumento del consumo de carbón en China y la India ha sido cuarenta veces superior a la reducción del mismo en Europa; para el gas, la proporción es de treinta veces y para el petróleo de cinco veces. En los últimos veinte años, las nueve economías emergentes del Sur y Sudeste de Asia han incrementado su consumo de energía primaria en un 238%, equivalente a 2.640 Mtep, una vez y media el actual consumo total de energía primaria en Europa.