El Gobierno ha anunciado esta semana que estudia implementar un impuesto ecológico sobre los hidrocarburos, el llamado céntimo verde, para cubrir una parte del déficit de la tarifa eléctrica.
El déficit tarifario se produjo tras la liberalización del mercado eléctrico, cuando los sucesivos gobiernos establecieron límites al aumento de la tarifa eléctrica por debajo de la inflación, lo que determinó que los ingresos de las compañías fueran inferiores a los costes de producción. Como consecuencia, el precio real de la energía se ha venido incrementando desde entonces muy por encima del IPC. El déficit de tarifa comprende la parte del coste de producción de la energía que no está cubierta por los ingresos de la tarifa eléctrica. Esta diferencia entre el coste real de la electricidad y la tarifa está reconocida a las compañías como deuda que se acumula año tras año y que, en la actualidad, supera los 25.000 millones de euros.
En los últimos años se han producido varios intentos por solucionar el déficit de tarifa que se han plasmado en distintos Decretos –Leyes que establecen el compromiso de acabar con el problema en un plazo determinado. Sin embargo, estas normas no se han aplicado hasta sus últimas consecuencias al aprobarse las tarifas de acceso. La financiación del déficit lo soportan en la actualidad solo las compañías eléctricas que operan en el mercado español, el resto de operadores energéticos no participan en la financiación del déficit.
Resulta, por tanto, discutible que el sector eléctrico sea el único que deba soportar este sobre esfuerzo, por lo que el Gobierno está analizando el impacto que tendría sobre el conjunto del sector energético la implantación de esta tasa ecológica con el objetivo de incluir al sector de los hidrocarburos en el reparto de los costes del déficit.
Esta fue también la opción que apoyó el Informe parlamentario aprobado por el Congreso de los Diputados en diciembre de 2010 sobre el análisis de la estrategia energética española para los próximos 25 años. En el apartado de conclusiones se establece que se debería analizar la posibilidad y conveniencia de que los costes del déficit de tarifa fuesen soportados por el conjunto de los consumidores del sistema energético español.
La implantación de esta tasa medioambiental debe cumplir un conjunto de requisitos para su correcta implementación. Debe cumplir, en primer lugar, con las normas de Derecho europeo y más en concreto, con la Directiva que regula el régimen general de los impuestos especiales (Directiva 2008/118/CE). Debe también ser compatible con el régimen europeo de ayudas del Estado, pues, como es sabido, los Tratados prohíben las ayudas públicas “bajo cualquier forma que falseen la competencia y favorezcan a algunas empresas que afecten a los intercambios intracomunitarios”. Sin embargo, no todas las ayudas son incompatibles con el Derecho europeo, existe un ámbito muy amplio de excepciones que consideran justificadas las ayudas cuando “fomenten proyectos importantes de interés europeo o traten de remediar una perturbación grave en la economía de un Estado miembro.” La implantación del céntimo verde vendría justificada por la grave perturbación que para la economía nacional y para el sistema eléctrico, en particular, supone el déficit de tarifa, argumento al que pueden añadirse otros, como el cumplimiento de los objetivos medioambientales impuestos por la Directiva 20/20/20, que obliga a nuestro país a que en 2020 el consumo energético se cubra en un 20% mediante energías renovables y se reduzcan en igual porcentaje las emisiones de CO2. Estos argumentos serían los que habría que exponer en el procediendo de comunicación previa a la Comisión Europea por ayudas públicas previsto en el Reglamento 659/1999, para obtener la autorización.
La tasa ecológica que se quiere establecer, debe cumplir con el doble requisito de (i) ajustarse a un fin específico y (ii) cumplir con las normas europeas de los impuestos especiales y del IVA.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en relación con el primero de los requisitos, exige que la tasa tenga un una finalidad específica y no persiga un objetivo meramente recaudatorio. Así, el céntimo verde tendría como finalidad concreta la financiación del déficit tarifario, que justificaría su implantación. El segundo requisito exige el cumplimiento de la legislación europea en materia de impuestos especiales y del IVA, en relación con la cuota de la tasa pero, sobre todo, en relación con su control. La jurisprudencia constante del TJEU exige únicamente que la tasa se adecue a los principios que rige el sistema general de estos tributos especiales. Si se opta por el impuesto especial, la cuota se establecerá en función de los hidrocarburos- petróleo y gas- que se gravan y no de su precio de mercado. A este respecto hay que subrayar que es imprescindible que la tasa cumpla con los dos requisitos conjuntamente, -fin específico y cumplimiento de la normativa europea-ya que, en caso contrario, puede ser considerado ilegal, como probablemente ocurra con el céntimo sanitario, creado por la Ley 24/2001, cedido a las Comunidades Autónomas y cuya recaudación afectaba a los gastos de sanidad y medio ambiente. En 2008 la Comisión Europea dirigió una comunicación al Gobierno español anunciándole que esta tasa era incompatible con el Derecho europeo, ya que no persigue una finalidad específica, sino que su objetivo es meramente recaudatorio, generando recursos sin una asignación específica a las Comunidades Autónomas. Aunque la Comisión no ha interpuesto todavía recurso ante el TJUE, la Corte Europea deberá pronunciarse sobre la legalidad de esta medida fiscal, pues el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha solicitado un pronunciamiento prejudicial sobre la adecuación del céntimo sanitario a la normativa europea.
Pero para garantizar la legalidad del tributo es, también, necesario que se adecue a la legislación nacional y muy especialmente a la interpretación que de la misma ha hecho el Tribunal Constitucional, a cuyo efecto debemos contrastar la tasa con la doctrina constitucional sobre: (i) determinación del hecho imponible y su regulación por ley, (ii) finalidad que persigue y (iii) adecuación a los principios de igualdad y no discriminación.
El céntimo verde tendrá como hecho imponible la realización de actividades de suministro del petróleo, gas y sus derivados, debiendo ser una ley estatal la que regule esta materia y establezca el hecho imponible como manifestación de la competencia del Estado en la materia. La finalidad del tributo no debe ser recaudatoria, si no medioambiental, dirigida a financiar el coste del déficit. La tasa debe cumplir con el principio de igualdad y no discriminación. No se vulnera este principio grabando unas energías y otras no, como es el caso de las renovables, ya que esta diferencia de trato es razonable y justificada constitucionalmente, pues se persigue una finalidad plenamente legítima como es la ordenación del mercado energético español, de forma que los precios se correspondan con los costes reales del sistema en su conjunto y cumplan con los objetivos medioambientales de la Unión Europea.
En definitiva, céntimo verde puede ayudar a solucionar el problema del déficit de tarifa, problema que produce inseguridad jurídica como consecuencia del riesgo regulatorio que genera. No podemos permitirnos que el déficit tarifario siga creciendo al ritmo que lo ha hecho los últimos años, pues podríamos encontrarnos en un futuro cercano con un problema de déficit público que afectase no solo al sector de la energía sino a la economía en su conjunto.
José Luis Ruiz-Navarro es Letrado de las Cortes y Profesor de derecho comunitario y Miembro del Foro de la Sociedad Civil
