TRIBUNA DE LA SOCIEDAD CIVIL DE ESPAÑA

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¿Intervención humanitaria en Libia? (José Antonio de Yturriaga Barberán)

Túnez, Egipto, Libia…Todos nos la prometíamos muy felices con la continuidad del efecto dominó del proceso de los países árabes en la búsqueda de la democracia y del respeto de los derechos humanos. Sin embargo, la tercera ficha no acaba de caer por culpa de Muamar el-Gadafi, quien ha prometido matar y morir para conservar el poder. Y a fe mía que lo está consiguiendo por ahora a expensas de la población libia. ¿Hasta que punto podrá mantener Gadafi el absoluto y férreo control que ha ejercido sobre el país durante más de 41 años?

En 1977 visité Trípoli en mi calidad de Asesor Jurídico del Director General del PNUMA para tratar con el Gobierno libio de la incorporación del país al Convenio de Barcelona para la protección del Mar Mediterráneo contra la contaminación. Al llegar me encontré con la desagradable sorpresa de que Gadafi había mandado requisar las plazas de los principales hoteles para albergar a los participantes en una reunión política tribal y me encontré sin alojamiento, pese a contar con la debida reserva. Menos mal que el Embajador de España me ofreció generosamente hospedarme en la residencia de la Embajada. El Embajador Juan Andrada-Vanderwilde me contó –entre otras cosas- que las autoridades libias acababan de imponer una multa astronómica a un carguero español por tener a bordo varias cajas de cerveza “La Estrella de Sevilla”, que llevaban impresa la estrella de David. Se trata de un dato anecdótico, pero revela dos rasgos manifiestos de la política impuesta por Gadafi: arbitrariedad y ausencia de seguridad jurídica.

El Capitán Gadafi accedió al poder en 1969 tras una revuelta militar que derrocó al Rey Idris al-Senusi. Gradualmente fue implantando un régimen autocrático centrado en su persona, que pretendía romper los moldes establecidos, con fórmulas estrafalarias que se plasmarían en una institución un tanto ectoplasmática: la ”Yamahiriya” Árabe Libia, Popular y Socialista.. Se basaba ésta ideológicamente en el “Libro Verde”, un cocktail explosivo e indigesto de nacionalismo, islamismo y socialismo, con la guinda del culto a la persona del Líder Supremo de la Revolución.

Asumió la totalidad del poder con la ayuda de componentes de su minoritaria tribu Gaddafa –como hizo Saddam Hussein con los Tikriti- y con el respaldo de otras importantes tribus –como las Maganha y Warfallah-, debidamente untadas con la grasa del petróleo, cuyos yacimientos no tardó en nacionalizar. Desmanteló el Ejército y se rodeó de los fieles de su tribu y de un contingente bien preparado de mercenarios. Prohibió los partidos políticos y persiguió con saña a quienes no se plegaban a su omnímoda voluntad, y formó un atípico “Gobierno del Pueblo”, donde no estaban perfiladas las instituciones y en el que el “Guía de la Revolución” ejercía “de facto” todos los poderes.

En el ámbito internacional siguió una política errática y caprichosa, que pasaba del socialismo científico al estilo libio a un radical anticomunismo, sin solución de continuidad. Impulsado por su espíritu ególatra, trató de crear entidades panárabes virtuales con Egipto, Siria, Sudán y los países del Magreb, que no tuvieron éxito por su falta de realismo. Asimismo se entrometió en los asuntos internos de los Estados vecinos, especialmente Chad, cuyo territorio invadió.

Respaldó grupos terroristas como ETA, el IRA irlandés o las FARC colombianas. Autoproclamado adalid contra Israel, apoyó financiera y políticamente a los movimientos políticos palestinos más radicales –como el de Abú Nidal-, y dejó su huella ensangrentada en trágicos acontecimientos como los ataques en la villa olímpica de Munich en 1972 o la explosión de la discoteca “La Belle” en Berlín en 1986. Estos polvos provocaron los lodos del bombardeo en 1986 de la residencia del dictador por aviones estadounidenses –en violación de las normas del Derecho Internacional-, que causó la muerte de su hija pequeña Jana. El punto culminante de este terrorismo de Estado se alcanzó en 1988 y 1989 con la explosión en vuelo de sendos aviones de PANAM y de la france4sa UTA respectivamente. La destrucción del primero sobre la ciudad escocesa de Lockerbie provocó la muerte de 270 personas.

La comunidad internacional reaccionó ante los desafueros del autócrata e impuso a Libia un boicot político, sanciones económicas, y el embargo de armas y otros productos de uso militar. Gadafi le vio los dientes al lobo y dio un cambio de 180 grados a su política de confrontación: asumió la responsabilidad por los atentados contra las dos aeronaves, indemnizó económicamente a las víctimas, renunció al desarrollo de la energía nuclear con fines militares, se ofreció a colaborar en la lucha contra el terrorismo internacional, y abrió los yacimientos petrolíferos del país a las empresas extranjeras, especialmente de Estados Unidos, Gran Bretaña e Italia. El dirigente libio fue perdonando por sus veleidades criminales y rehabilitado a partir del año 2000, y ha adoptado hasta la fecha una conducta relativamente normal.

Tras los movimientos populares de Túnez, Egipto y otros países árabes, el pueblo libio se unió a este proceso crítico con las autocracias gobernantes. El movimiento civil espontáneo se extendió por el país y logró imponerse en todo el territorio salvo la capital Trípoli y algunas ciudades del centro y del oeste. Los rebeldes establecieron en Bengasi un Consejo Nacional de Transición –presidido por el ex ministro de Justicia Mustafá Abdul Jalil-, que aspira a ser reconocido como Gobierno legítimo de Libia.

Ante el temor de perder el poder, Gadafi ha reaccionado de forma violenta y utilizado la aviación y la artillería pesada contra los manifestantes rebeldes, causando centenares de muertos y heridos. Ha conservado el control de Trípoli y Sirte y ha iniciado una violenta ofensiva para controlar las ciudades “liberadas”. Los rebeldes han improvisado unidades militares de voluntarios –nutridas en parte por desertores del ejército- y se oponen con más entusiasmo que eficacia al rodillo del ejército regular.

La mayoría de los Estados ha instado a Gadafi a que pare la matanza de civiles y negocie con los rebeldes su retirada del poder, pero el líder supremo ha hecho oídos sordos a estos llamamientos e intensificado la represión. El 27 de Febrero, el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó por unanimidad la resolución 1970(2011), en la que exigía al Gobierno libio el fin inmediato de la violencia y la adopción de medidas para atender las legítimas aspiraciones de la población. El Consejo estableció el embargo de armas a Libia, la congelación de los bienes de sus dirigentes y restricciones a sus desplazamientos. Lo más significativo fue la decisión de trasladar al Fiscal del Tribunal Penal Internacional los actos ocurridos en el país desde el 15 de Febrero, para que “estudie las acusaciones por abusos cometidos desde el inicio de las protestas antigubernamentales”. Cabe destacar que el Tribunal es responsable de enjuiciar los delitos de genocidio, guerra, agresión y crímenes de lesa humanidad. El 1 de marzo, la Asamblea General de Naciones Unidas decidió –en su resolución 65/265- la suspensión de los derechos de Libia a formar parte del Consejo de Derechos Humanos. El día 2, fue suspendido asimismo su derecho a participar en la Liga Árabe.

El Secretario General de la OTAN, Anders Fogh Rasmussen, ha afirmado; “No puedo imaginar que la comunidad internacional y Naciones Unidas se queden mirando para otra parte, si Gadafi y su régimen siguen atacando a su gente sistemáticamente”. Más categórico ha sido el antiguo Representante Permanente de España en la OTAN y Embajador en Washington, Javier Rupérez, en un reciente artículo publicado en “ABC” : ”¿Vamos a contemplar impasibles como el enloquecido y bufonesco coronel extermina a sus súbditos y perpetúa su reinado de sangre y sinrazón?…La cuestión es de si se interviene o se deja de intervenir. Ha llegado el momento de la verdad en la que tienen poco espacio los tiquis-miquis jurídicos. Si los verdugos matan y los inocentes mueren, y hay medios para impedirlo, nunca faltará la razón para intervenir”.

No estoy del todo de acuerdo con Rupérez. Hay, sin duda, razones para intervenir en Libia ante el desarrollo de los acontecimientos, pero cualquier eventual intervención deberá realizarse de conformidad con la legalidad internacional.

Uno de los principios básicos del Derecho Internacional es el de la no intervención, consagrado en el artículo 2-7 de la Carta de la ONU:”Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados”. Este principio no tiene carácter absoluto, pues –como se prevé en la segunda parte del apartado- “no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas prescritas en el Capítulo VII”. Este capítulo regula las competencias del Consejo de Seguridad relativas al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, incluidas la adopción y autorización de medidas que impliquen el uso de la fuerza armada (artículo 42).

El principio ha sido desarrollado y precisado en la Declaración sobre los Principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. “Ningún Estado o grupo de Estados tiene derecho de intervenir directa o indirectamente, y sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de cualquier otro…Nada de lo dispuesto en los párrafos precedentes deberá interpretarse en el sentido de afectar las disposiciones pertinentes de la Carta de las Naciones Unidas relativas al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales” (resolución 2625(XXV), de 24 de Octubre de 1970).

Últimamente se ha ido esbozando en la doctrina y en la práctica un supuesto principio de intervención o ingerencia humanitaria. Como ha señalado Antonio Remiro, la protección de los derechos humanos fundamentales y el principio de la libre determinación de los pueblos han ido socavando en los últimos cincuenta años el planteamiento tradicional del principio de no intervención., porque la violación masiva de tales derechos ha promovido la afirmación de un derecho de asistencia –e incluso de ingerencia- humanitaria, susceptible de desembocar en el recurso a la fuerza armada en los supuestos más graves, calificados como amenazas para la paz internacional.

Este principio –en proceso de formación y que, por tanto, no ha adquirido aún un perfil jurídico suficientemente definido- ha sido formulado científicamente en la resolución del Instituto de Derecho Internacional, adoptada en su reunión de 1989 en Santiago de Compostela. En ella afirma que el respeto a los derechos humanos fundamentales es una obligación internacional erga omnes de los Estados, y consagra el derecho individual y colectivo de los Estados a adoptar -en caso de violaciones graves de derechos esenciales- medidas diplomáticas, económicas o cualesquiera otras admitidas por el Derecho Internacional, que no impliquen el uso de la fuerza armada en violación de la Carta de las Naciones Unidas. Añade que tales medidas no pueden ser consideradas como intervención ilícita en los asuntos internos del Estado al que se imputan las violaciones. El Instituto exige el cumplimiento de los siguientes requisitos para justificar la intervención: requerimiento previo –salvo en el caso de extrema urgencia- al Estado infractor para que cese en su conducta criminal, limitación de las medidas al Estado infractor, proporcionalidad de las medidas a la gravedad de la infracción, y consideración de la incidencia de las mismas sobre el nivel de vida de las poblaciones afectadas, los intereses de los particulares y de los terceros Estados.

La autorización del uso de la fuerza armada queda reservada a las medidas coercitivas adoptadas por el Consejo de Seguridad, con base en el Capítulo VII de la Carta, o por organismos regionales por delegación del Consejo, de conformidad con el Capítulo VIII, ya que –según el artículo 53-1-, el Consejo podrá utilizar los organismos regionales para aplicar medidas coercitivas.

En la práctica reciente se han producido intervenciones contra Estados soberanos con o sin la autorización del Consejo de Seguridad, en la mayor parte de los casos so pretexto de violación de los derechos humanos por parte del Estado intervenido.

Así, tras la invasión de Kuwait por Irak en 1990, el Consejo de Seguridad autorizó a los Estados que acudieron en ayuda del primero a “usar todos los medios necesarios” para que el segundo aplicara plenamente las resoluciones del Consejo que condenaban su agresión. En 1991, el Consejo autorizó a los Estados intervinientes a que establecieran una zona de exclusión aérea en Irak para evitar el posible bombardeo iraquí de las poblaciones kurdas del norte y chiitas del sur del país. Sin embargo, Estados Unidos, Gran Bretaña y Francia ampliaron dicha zona sin contar con la anuencia del Consejo.

En 1994, el Consejo de Seguridad autorizó la intervención armada en Somalia de la fuerza internacional UNITAF, bajo el mando unificado de Estados Unidos, ante el caos reinante en el país. La operación resultó un fiasco y concluyó de forma poco gloriosa con la retirada de las fuerzas de intervención. Algo similar ocurrió ese mismo año en Ruanda, donde los cascos azules de la ONU fueron incapaces de sofocar los actos de genocidio realizados por las milicias armadas de hutus y de tutsis.

En 1999 empeoró la situación en la antigua República Federal de Yugoslavia por las matanzas provocadas por las tropas serbias de Slovodan Milosewic y se planteó al Consejo una posible intervención por razones humanitarias. No se llegó a un acuerdo ante las objeciones rusas y la OTAN decidió unilateralmente intervenir sin el respaldo del Consejo, bombardeando Kosovo el 23 de Marzo. Por supuesto que ahora es política-ficción, pero yo –que a la sazón fungía como Embajador de España en Moscú- creo que Rusia no habría llegado a vetar un proyecto de resolución razonable de intervención. En este caso, la OTAN se consideró capacitada para asumir la función que correspondía a la ONU y pasó por alto la legalidad internacional.
Tras los atentados del 11 de Septiembre de 2001, Estados Unidos logró el apoyo de la ONU para intervenir en Afganistán con el fin de luchar contra Al-Qaeda, apresar a Osama Bin Laden y derrocar el Gobierno de los Talibanes. El Consejo de Seguridad autorizó la creación de una Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad (ISAF), que en 2003 pasó a ser controlada por la OTAN. Las tropas de la Alianza siguen en suelo afgano y hay dudas sobre la viabilidad del Gobierno de Hamid Karzai una vez que aquéllas se retiren del país.

Con Irak se repitió el mal precedente de Serbia. Estados Unidos estaba determinado a intervenir en el país para –en palabras del Presidente Georg Bush Jr.- privar a Gobierno iraquí de las armas de destrucción masiva que poseía, poner fin al apoyo brindado por Saddam Hussein al terrorismo internacional y liberar al pueblo iraquí de la tiranía. Planteó el tema en la ONU y, el 8 de Septiembre de 2002, el Consejo de Seguridad adoptó la resolución 1441(2002) en la que pedía Irak información sobre las supuestas armas de destrucción masiva y advertía a su Gobierno que si seguía infringiendo sus obligaciones se expondría a “graves consecuencias”. En modo alguno autorizó el Consejo el recurso al uso de la fuerza. Estados Unidos pretendió obtener la luz verde del Consejo para la intervención en Irak, pero se encontró con la oposición de buena parte de sus miembros –especialmente Rusia, Francia y China- y la renuencia del Inspector de la ONU Hans Blix y del Director General del OIEA Mohamed el-Baradei. Tras la Cumbre de las Azores en Marzo de 2003, Estados Unidos –apoyado por Gran Bretaña y otros aliados- optó por la invasión de Irak sin contar con la venia del Consejo. Las negativas consecuencias de esta intervención unilateral en violación del Derecho Internacional son de sobra conocidas. Una vez derrocado Saddam Hussein, la presencia de las tropas extranjeras en Irak fue autorizada por la ONU.

La OTAN parece haber aprendido de las experiencias de Serbia e Irak y -ante la presente crisis en Libia- su Secretario General Rasmussen ha declarado que la Alianza sólo intervendrá si cuenta con un mandato de la ONU.

El tema de una posible intervención en Libia se sigue debatiendo en el Consejo de Seguridad y ha contado hasta ahora con la oposición de Rusia y China, y la renuencia de otros miembros no permanentes como India, Sudáfrica o Brasil. La oposición de Rusia es más bien por razones de principio, pues no se ve directamente afectada por el conflicto. Como ha declarado el Ministro de Asuntos Exteriores Sergei Lavrov, “no vemos una intervención extranjera, mucho menos militar, como un medio para resolver la crisis en Libia”. La R.P.China, en cambio, si no directa, sí se ve indirectamente afectada por el valor del precedente, que podría jugar en su contra en caso de una confrontación abierta en el Tíbet o en Xingiang. De ahí que no resulte fácil lograr que el Gobierno chino renuncie a vetar una resolución que autorice una intervención humanitaria.

Ante el delicado problema planteado caben –en mi opinión- tres posibles soluciones. La primera –y la más deseable- es que el Consejo logre el consenso sobre una resolución que permita poner coto a los desmanes sangrientos de Gadafi. Se trataría de autorizar –como acaba de solicitar la Liga Árabe- una zona de exclusión aérea sobre territorio libio para impedir la impunidad de los ataques de las fuerzas aéreas libias contra los rebeldes. Para llevarla a efecto sería necesario –como ha señalado el Secretario de Defensa estadounidense Robert Gates- el bombardeo de las baterías antiaéreas libias y, en consecuencia, el recurso a la fuerza armada. Esta labor debería ser encomendada a la OTAN, que es la única organización que cuenta con los medios políticos y militares necesarios para poder realizarla a corto plazo. En la Cumbre celebrada en Lisboa en Noviembre de 2010, la Alianza adoptó un nuevo concepto estratégico por el que se muestra dispuesta a desplegar fuerzas militares dónde y cuándo sean requeridas para su seguridad, y a actuar en cualquier lugar si sus intereses se encuentran comprometidos. Resulta evidente que la crisis en Libia afecta directamente a los intereses políticos, económicos, sociales y de seguridad de los Estados miembros de la OTAN, especialmente de los ribereños del Mediterráneo. La Alianza, por consiguiente, estaría en condiciones de responder positivamente a una eventual petición de la ONU. De momento, no deberían enviarse fuerzas terrestres a Libia, de acuerdo con los deseos expresados por el Consejo Nacional de Transición y por la Liga Árabe.

Si el Consejo de Seguridad no lograra un acuerdo por el veto de uno de sus miembros, cabría recurrir a una fórmula similar a la utilizada por la Asamblea General en 1950 en su resolución “Unión Pro Paz”. En ella, la Asamblea reafirmaba la importancia de que el Consejo de Seguridad desempeñara su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales, y el deber de sus miembros permanentes de tratar de que haya unanimidad entre ellos y de obrar con moderación en cuanto al ejercicio del derecho de veto. Se declaraba consciente de que el hecho de que el Consejo no cumpliera con sus responsabilidades no eximía a los Estados de la obligación que les impone la Carta, ni a la ONU de la responsabilidad de mantener la paz y la seguridad internacionales. En consecuencia, la Asamblea resolvió que, “si el Consejo de Seguridad, por falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, deja de cumplir con su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales en todo caso en que resulte haber una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión, la Asamblea General examinará inmediatamente el asunto, con miras a dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopción de medidas colectivas, inclusive -en caso de quebrantamiento de la paz o acto de agresión- el uso de fuerzas armadas cuando fuere necesario, a fin de mantener la paz y la seguridad internacionales” (apartado A-1 de la resolución 377(V), de 3 de Noviembre de 1950). Por tanto, la Asamblea –que me parece que aún está en período de sesiones- podría recomendar el establecimiento de una zona de exclusión aérea en Libia y encomendar a la OTAN la ejecución de su resolución.

La tercera fórmula posible -.aunque no es buena solución- es la iniciada por Francia -al margen de la política exterior y de seguridad común de la Unión Europea- de reconocer al Consejo Nacional de Transición como el gobierno legítimo de Libia y romper cualquier tipo de relación con el gobierno de Gadafi . Esta solución fomentaría una guerra civil que está empezando a surgir y aumentaría el derramamiento de sangre.

Cualquiera que sea la solución que se adopte, es de desear y esperar que Muamar el-Gadafi recapacite y acepte hacer mutis por el foro, ante la oposición de su propio pueblo y la condena generalizada de la comunidad internacional. Como acaba de declarar la reunión de Ministros de Asuntos Exteriores de la Liga Árabe, la Yamahiriya de Gadafi ha perdido –si es que alguna vez la tuvo, añadiría yo- su legitimidad, debido a las graves violaciones cometidas desde el inicio del levantamiento popular contra el tirano.

José Antonio de Yturriaga Barberán es Embajador de España

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